Servizio Raccolta Rifiuti – Prosecuzione Servizio – Legittimità Ordinanza Contingibile ed Urgente – Procedura Revisione Prezzi

 Massima

“…deve ritenersi legittimo il ricorso allo scopo all’istituto della ordinanza contingibile ed urgente, finanche laddove il Comune non si sia tempestivamente attivato per la indizione della gara per l’affidamento di tale servizio, in quanto la situazione di pericolo per la salute pubblica e l’ambiente connesse alla gestione dei rifiuti, non fronteggiabile adeguatamente con le ordinarie misure, legittimano comunque il Sindaco all’esercizio dei poteri extra ordinem riconosciutigli dall’ordinamento giuridico e, di fronte all’urgenza di provvedere, non rileva affatto chi o cosa abbia determinato la situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere….”.

 Il Caso

La vicenda decisa recentemente dal Consiglio di Stato trae giudizialmente origine dal ricorso incoato innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale da una Società operante nel settore della raccolta dei rifiuti per chiedere la condanna di un Ente Comunale al pagamento dell’ulteriore corrispettivo (a suo dire) dovutole per i maggiori costi sostenuti per la prosecuzione del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani imposto con ordinanza sindacale contingibile ed urgente.

L’adito Tribunale respingeva il ricorso, ritenendo non sussistenti gli estremi dell’illecito extracontrattuale posto a base della domanda risarcitoria così come proposta, tanto più che l’ordinanza sindacale di proroga del servizio non era stata impugnata dalla Società e la invocata rinegoziazione del prezzo non ne avrebbe comportato l’automatico riconoscimento.

Avverso la sentenza la Società proponeva appello, chiedendone la riforma sull’assunto che il primo giudice avrebbe qualificato erroneamente la domanda risarcitoria di parte, laddove con essa si rivendicava il diritto ad un indennizzo adeguatamente remunerativo dell’imposizione -ex se legittima- di prosecuzione del servizio.

Essa, cioè, non sarebbe di natura extracontrattuale, ma contrattuale, essendo correlata all’inesatto adempimento di un’obbligazione preesistente, la cui fonte sarebbe da ravvisare nell’ordinanza, e come tale non ancorata alla prova della condotta colposa dell’Amministrazione inadempiente.

Anche qualificando tuttavia la responsabilità dell’Ente come extracontrattuale, il diritto all’indennizzo delle spese subite non richiede alcuna indagine sul carattere colposo della condotta della P.A., che peraltro sarebbe pure sussistente essendo quest’ultima pienamente consapevole della eccessiva onerosità del servizio imposto. La Società, quindi, reiterava la richiesta risarcitoria pari alla aggiuntiva somma mensile dovuta per la prosecuzione del servizio imposto.

L’Ente, nel costituirsi in giudizio, chiedeva il rigetto del ricorso, contestando comunque le somme richieste.

La decisione del Consiglio di Stato

La questione sulla legittimità dell’imposizione della prosecuzione del servizio di raccolta dei rifiuti solidi urbani, avvalendosi del precedente gestore, è stata più volte affrontata dal Consiglio di Stato.

Siffatte pronunce hanno determinato nel tempo il consolidarsi di principi richiamati dal massimo organo di Giustizia Amministrativa anche nella vicenda che ci occupa.

Il Consiglio di Stato, infatti, conformemente ha ritenuto legittimo il ricorso all’istituto della ordinanza contingibile ed urgente, finanche nel caso di mancata tempestiva attivazione dell’Ente per la indizione della gara per l’affidamento di tale servizio, in quanto la situazione di pericolo per la salute pubblica e l’ambiente connesse alla gestione dei rifiuti, non fronteggiabile adeguatamente con le ordinarie misure, “…legittimano comunque il Sindaco all’esercizio dei poteri extra ordinem riconosciutigli dall’ordinamento giuridico e, di fronte all’urgenza di provvedere, non rileva affatto chi o cosa abbia determinato la situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere.”.

In sostanza, non può ragionevolmente dubitarsi della sussistenza dei presupposti richiesti, non potendo ammettersi l’interruzione del servizio di igiene urbana per le intuibili gravissime conseguenze dannose che essa comporterebbe sul piano igienico-sanitario, in particolare, e su quello ambientale, in generale, oltre che sulla vita dei cittadini, a prescindere dalla circostanza che l’urgenza sia addebitabile a inerzia o negligenza dell’amministrazione appaltante.

Argomentando, il Supremo Consesso ha sì censurato la condotta dell’Ente per l’adozione di precedenti proroghe sotto il profilo della mancata pianificazione tempestiva dei provvedimenti necessari alla definizione delle procedure; ma della stessa, la Società non avrebbe potuto certamente dolersene, avendo in tal modo fruito della proroga del contratto in essere, senza in prima battuta contestarne le condizioni.

Soltanto successivamente veniva attivata un’interlocuzione con gli uffici funzionale alla rideterminazione del prezzo dei servizi, che tuttavia non si è mai concretizzata in un nuovo accordo a condizioni mutate.

Le eventuali aspettative nel buon esito delle trattative conseguite allo scambio di note di ogni genere attenevano tutt’al più al piano delle responsabilità personali dei soggetti che le hanno sottoscritte.

Pertanto, l’urgenza di provvedere, compatibile con il mancato raggiungimento di un accordo sul prezzo che rischiava di procrastinare l’affidamento del servizio, ben giustificava la scelta dell’Ente, la cui correttezza nel merito non veniva contestata dalla Società.

Va detto che l’esecuzione del servizio, disposta in forza di ordinanza contingibile ed urgente, “..non può essere imposta a condizioni non remunerative, determinandosi altrimenti un contrasto con l’esigenza del giusto compenso e con il principio secondo il quale l’esercizio del potere di ordinanza - pur sussistente - deve limitarsi in linea di massima ad imporre misure tali da comportare il minore sacrificio possibile per il destinatario.”.

Per poter contestare tale imposizione, tuttavia, la Società avrebbe dovuto tempestivamente impugnare l’ordinanza, non dolersi successivamente degli effetti della sua applicazione.

D’altro canto, l’appellante identificava il danno subito nella mancata revisione del prezzo, considerando il rapporto convenzionale senza soluzione di continuità dalla stipula dell’accordo originario alla proroga imposta, passando per il tramite di quella “tecnica”.

Il diritto alla revisione del prezzo, infatti, presuppone un rapporto di durata, il cui mutato contesto nel tempo legittimi la relativa richiesta da parte dell’aggiudicatario.

Giova evidenziare in linea generale che “…la revisione prezzi (disciplinata per gli appalti di servizi o forniture dall’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 che ha recepito la disposizione di cui all’art. 6 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, norme applicabili ratione temporis, giusta la riferibilità della prosecuzione del servizio al periodo successivo al 24 gennaio 2006) si applica ai contratti di durata, ad esecuzione continuata o periodica, trascorso un determinato periodo di tempo dal momento in cui è iniziato il rapporto e fino a quando lo stesso non sia cessato ed eventualmente sostituito da un altro….”.

E ancora.

“Con la previsione dell’obbligo di revisione del prezzo i contratti di forniture e servizi sono stati muniti di un meccanismo che, a cadenze determinate, comporta la definizione di un “nuovo” corrispettivo per le prestazioni oggetto degli stessi, con beneficio per entrambi i contraenti: se, per un verso, l’appaltatore vede ridotta, anche se non eliminata, l’alea propria dei contratti di durata, per altro verso la stazione appaltante vede diminuito il pericolo di un peggioramento della qualità o quantità di una prestazione, divenuta per l’appaltatore eccessivamente onerosa o, comunque, non remunerativa”.

La ratio è quella di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto e nel contempo alteri l’equilibrio contrattuale in ragione delle modifiche dei costi sopraggiunte durante l’arco del rapporto e che potrebbero indurre ad una surrettizia riduzione degli standard qualitativi delle prestazioni.

È stato tuttavia anche chiarito che l’inserzione di una clausola di revisione periodica del prezzo, non comporta il diritto all’automatico aggiornamento del corrispettivo contrattuale, ma soltanto l’obbligo che l’Amministrazione proceda agli adempimenti istruttori normativamente sanciti, “…che deve effettuare un bilanciamento con l’interesse pubblico connesso al risparmio di spesa ed alla regolare esecuzione del contratto aggiudicato.”.

La giurisprudenza richiamata dalla pronuncia in rassegna va ancora più nel profondo ad analizzare l’istituto della revisione dei prezzi.

In particolare, “…la revisione prezzi si atteggia secondo un modello procedimentale volto al compimento di un’attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, modello che sottende l’esercizio di un potere autoritativo tecnico-discrezionale dell’Amministrazione nei confronti del privato contraente, potendo quest’ultimo collocarsi su un piano di equiordinazione con la prima solo con riguardo a questioni involgenti l’entità della pretesa….”.

Ne deriva che sarà sempre necessaria l’attivazione – su istanza di parte – di un procedimento amministrativo nel quale l’Amministrazione dovrà svolgere l’attività istruttoria volta all’accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, compito che dovrà sfociare nell’adozione del provvedimento che riconosce il diritto al compenso revisionale e ne stabilisce anche l’importo.

Nel caso di specie, nelle more delle trattative sul punto e forse anche allo scopo di evitare che il loro svolgimento procrastinasse la definizione convenzionale delle condizioni di un’ulteriore proroga, necessaria a non creare iato nell’effettuazione del servizio, l’Ente ha agito autoritativamente con il provvedimento sindacale alla base della controversia.

Quindi non sono stati affatto pattuiti dei nuovi compensi, sì da costituire oggetto di obbligo inadempiuto.

Secondo il Consiglio di Stato, “…la cristallizzazione degli effetti dell’ordinanza sindacale, siccome non fatta oggetto di gravame, ne esclude definitivamente l’avvenuta insorgenza. E’ evidente, pertanto, che nessun inadempimento contrattuale può essere addebitato al Comune per l’evidente ragione che nessun obbligo contrattuale era stato convenuto.”.

Rileva ancora il Collegio, come la Società non sia affatto rimasta inerte a fronte del provvedimento sindacale.

Solo che anziché impugnarlo contestando il quomodo della prestazione imposta, si è lamentata della mancanza di un quando, pretendendone (giustamente) la fissazione.

Il che ha una pregnanza in termini di acquiescenza contenutistica ancora più intensa della rilevata circostanza «che l’ordinanza in questione non è stata fatta oggetto di gravame».

Rileva, infine, il Consiglio di Stato, “D’altro canto, non può non condividersi l’affermazione del primo giudice circa l’insussistenza di responsabilità extracontrattuale, in quanto manca non tanto e non solo la colpevolezza nell’agire dell’Amministrazione, ma anche la condotta causale, non potendo la stessa essere identificata nell’adozione dell’ordinanza resasi necessaria per evitare interruzioni del servizio”.

In altre parole, ammesso e non concesso che il rapporto tra la Società e l’Ente “…possa essere valutato nel suo sviluppo ininterrotto dalla sigla dell’accordo originario nel 2000 alla cessazione del servizio il 31 agosto 2008, il diritto alla revisione del prezzo andava azionato e dimostrato, non semplicemente invocato sulla base di una trattativa intrapresa, e poi di fatto interrotta con la prosecuzione del rapporto a condizioni date, senza impugnarne l’imposizione così configurata…”

Per tali ragioni l’appello della Società veniva respinto.

Avv. Pasquale Saffioti

Sul punto vedi anche:

https://www.studiolegalesaffioti.it/servizio-raccolta-rifiuti---illegittimita-ordinanza-sindacale-prosecuzione-servizio---imposizione-unilaterale-condizioni-economiche/news/54/2020/7/25

Nella foto: Tramonti dal Monte Sant'Elia di Palmi (R.C.) con le Isole Eolie incastonate sullo sfondo

#studiolegaleavvpasqualesaffioti

#avvpasqualesaffioti

#palmidAmare

#palmiterramia

#costaviola

Archivio news